Unioni, chi cede un immobile lo comunica al sindaco dell'ente

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Se un ente conferisce le funzioni concernenti il servizio di polizia amministrativa e di polizia municipale all'Unione di comuni cui aderisce, a chi spetta la titolarità degli adempimenti rientranti nella competenza dell'Autorità locale di pubblica sicurezza, e, in particolare, a chi deve essere indirizzata la comunicazione cui è tenuto chiunque ceda la proprietà o il godimento di un fabbricato?

Le funzioni e i compiti relativi alla polizia amministrativa locale concernono, in base all'art. 159 del dlgs n. 112/1998, ´le misure dirette a evitare danni o pregiudizi che possono essere arrecati ai soggetti giuridici e alle cose nello svolgimento di attività relative alle materie nelle quali vengono esercitate le competenze, anche delegate, delle regioni e degli enti locali, senza che ne risultino lesi o messi in pericolo i beni e gli interessi tutelati in funzione dell'ordine pubblico e della sicurezza pubblica', materia, quest'ultima, per la quale il successivo art. 160 conserva allo stato le relative funzioni. La giurisprudenza della Corte costituzionale ha da tempo chiarito, infatti, che ´la polizia locale urbana e rurale' (con la quale si identifica il concetto di polizia amministrativa) non configura di per sé una materia autonoma, bensì ha carattere accessorio e strumentale rispetto alle singole materie cui di volta in volta inerisce". L'art. 12 del dl n. 59 del 1978, il quale fa obbligo a chi ceda la proprietà o il godimento di un fabbricato di darne tempestiva comunicazione alla locale Autorità di pubblica sicurezza, e quindi al sindaco nei comuni ove manchi un ufficio di pubblica sicurezza (art. 15 della legge 121/1981), ´mirando ad assicurare una tempestiva informazione di detta Autorità per gli opportuni controlli o indagini', prevede compiti che vanno chiaramente ricondotti alle funzioni statali relative all'ordine pubblico e alla sicurezza pubblica, come definite dall'art. 159, comma 2, del dlgs 112/1998 . Se, dunque, è da escludersi che le funzioni e i compiti previsti dalla citata norma del decreto legge 59/1978 possano farsi rientrare nel concetto di ´polizia amministrativa locale' come sopra delineato, parimenti da escludersi è che tali funzioni rientrino tra quelle già di pubblica sicurezza che sono state attribuite ai comuni dall'art. 19 del dpr 616 del 1977 e dall'art. 163 del dlgs 112 del 1998, in quanto l'elencazione ivi contenuta deve ritenersi tassativa. Secondo la giurisprudenza del Consiglio di stato, d'altronde, ´anche a seguito del trasferimento di funzioni disposto dal dpr n. 616 del 1977, le funzioni di pubblica sicurezza rimangono separate dalle funzioni di polizia amministrativa, devolute alla competenza comunale. Pur se entrambe rientranti nella generale nozione di amministrazione di polizia, la polizia di sicurezza e la polizia amministrativa comunale restano distinte per oggetto e per finalità: la prima è improntata a una peculiare funzione preventiva, si collega a situazioni suscettibili di recare grave pregiudizio alla pubblica incolumità e si traduce nell'esercizio di poteri che la legge ha riservato allo stato; la seconda è diretta emanazione delle competenze comunali per il rilascio di provvedimenti abilitativi ai privati ed è strumentale al rispetto dei limiti caso per caso imposti ai singoli operatori' (cfr. Consiglio di stato, V sezione, 24 ottobre 2000, n. 5698, la quale richiama in proposito la sentenza n. 77/1987 della Corte costituzionale). Da tali considerazioni discende che le funzioni di pubblica sicurezza rimangono dunque attribuite ai sindaci dei singoli comuni aderenti all'Unione. Pertanto, la comunicazione cui è tenuto chiunque ceda la proprietà o il godimento di un fabbricato dovrà continuare a essere inoltrata al sindaco dei comuni partecipanti all'Unione. Lo statuto dell'ente non può comunque trasferire all'Unione le funzioni in questione e, più in generale, quelle attribuite al sindaco, in quanto autorità locale di pubblica sicurezza, ai sensi dell'art. 54 del Tuel. L'art. 32 del citato testo unico prevede, infatti, che i comuni aderenti possono trasferire all'Unione solo funzioni ´di loro competenza', funzioni, cioè, rientranti nella competenza propria dell'ente locale e dallo stesso esercitate in attuazione dell'art. 13 del Tuel. Viceversa, i compiti cui ha riguardo il successivo art. 14 (non a caso per essi è stata riservata una distinta previsione normativa), inerendo a ´servizi di competenza statale', sono attribuiti al sindaco in quanto ´ufficiale di governo' e non in quanto vertice dell'amministrazione comunale e, come tali, sfuggono alla diretta disponibilità degli stessi enti per quanto riguarda le modalità di esercizio, anche con riguardo all'attivazione di forme associative.

Il citato art. 54 salvaguarda le disposizioni di legge che configurano in termini di autorità locale talune attribuzioni del sindaco, anche in deroga al generale principio di separazione tra le funzioni di indirizzo e di controllo politico-amministrativo, esclusive degli organi di governo, e quelle gestionali rimesse ai dirigenti.

Ciò posto, è da considerare la intrinseca strumentalità della funzione di polizia municipale rispetto all'assolvimento delle attribuzioni del sindaco ai sensi del citato art. 54. Ne consegue l'importanza che un apposito regolamento dell'Unione definisca i modi e le procedure attraverso i quali ciascun sindaco, nell'esercizio delle funzioni di ufficiale di governo e di autorità locale di pubblica sicurezza, possa avvalersi direttamente dell'indispensabíle supporto delle strutture di polizia municipale dell'ente associativo.

La pertinenza esclusiva al sindaco delle competenze inerenti alla sua veste di autorità locale di pubblica sicurezza e, in particolare, della competenza ex art. 12 del decreto legge n. 59/1978, riguarda soltanto il ricevimento delle comunicazioni ivi previste e l'attuazione dei conseguenti adempimenti, mentre le eventuali verbalizzazioni della omessa o ritardata comunicazione e tutto il conseguente procedimento di applicazione delle sanzioni amministrative, non impegnando il sindaco nella veste di autorità locale di p.s., ben possono essere conferite all'Unione. Le considerazioni sin qui svolte non contrastano con un recentissimo orientamento giurisprudenziale per il quale ´le funzioni in materia di polizia locale, le quali sono attribuite ai sensi dell'art. 54 del dlgs n. 267/2000 al sindaco, nella fattispecie in esame dell'Unione dei comuni sono svolte dal presidente dell'Unione'. Ciò in quanto, al di là dell'improprio richiamo all'art. 54 del Tuel, è indubbio che le funzioni in materia di polizia locale sono attribuite al sindaco (dall'art. 2 della legge 7 marzo 1986, n. 65) non nella qualità di ´ufficiale di governo', bensì in quanto vertice dell'amministrazione comunale.
ItaliaOggi - osservatorio viminale
Numero 190, pag. 38 del 11/8/2006

Le risposte a quesiti a cura del dipartimento affari interni e territoriali del ministero dell'interno.
(Si ringrazia l'Editore per la gentile concessione)

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